Технология распределения единой политической власти

Единая политическая властьПолитическая система, политический процесс в конечном итоге определяют тип политического режима, а следовательно, характер политической власти, влияющие на механизм ее функционирования через определение функций различных ветвей.
Однако по целому ряду причин в политической жизни общества, особенно в такой ее части, как распределение власти (законодательной, исполнительной, судебной), очень много путаницы, беспорядка, что доставляет немало вреда всему обществу. Поэтому полезно посмотреть на тот опыт, теоретические идеи, которые приобретены по этому вопросу в институтах западной демократии.

 


Рост противоречий в странах Восточной Европы, в конце концов, привело к кризису структур власти. Опыт последних лет убеждает нас в том, что демократизация структуры власти невозможна без признания и реализации политического плюрализма, включающий в себя и многопартийность. Об этом свидетельствуют новые законы о свободе объединений, собраний, свободу печати, свободу совести, о нормах создания и функционирования новых партий.
Относительно государственной организации является общепризнанная мысль о том, что структура государственных органов должна строиться на концепции разделения властей. Согласно ей законодательная деятельность возлагается на парламент страны, исполнительной властью наделяются президент и совет министров (под этим подразумевается ограниченная законами фактическая реализация власти), а правосудие, судебная власть принадлежат судам, в чьей компетенции и задачи усиления самоуправления на местах.
Эти сферы власти надо разграничить с помощью правовых институтов, причем таким образом, чтобы каждая из них выполняла только свою функцию, а в совокупности они служили бы разумному ограничению каждой из этих сфер власти. Так, например, исполнительная власть может действовать исключительно на основе законных полномочий, суд должен исходить только из законов, существующих, и не может выступать в роли законодателя и т.д..

 

Распределение власти в вышеупомянутом смысле формулируется сегодня как насущная потребность, как безусловная цель. Однако применительно президента ведутся споры по поводу его места в структуре органов исполнительной власти. В политическом плане содержание дискуссий сводится к следующему: какой президент нужен стране - «сильный», «слабый» или «умеренно сильный»? Немалым преимуществом «сильного президента» является его способность создать стабильность, а недостатком представляется чрезмерная концентрация в одних руках исполнительной власти, более того, «сильный президент» способен противостоять законодательной деятельности парламента.
Предметом споров является и вопрос о том, как избирается президент: парламентом или путем всеобщих гражданских выборов. В последнем случае и парламент, и президент избираются народом, что само собой уже повышает престиж и весомость президента сравнению с парламентом. А избрание президента парламентом способствует усилению роли представительного органа, и это обстоятельство может стать препятствием на пути автономизации исполнительной власти, т.е. снизить эффективность принципа разделения властей.
Однако в такой форме этот аргумент спекулятивный. Различные варианты решения вопроса сложились исторически, став продуктом той или иной политической ситуации. Поэтому и нынешние проблемы нельзя решать спекулятивно, без знания и оценки конкретных политических реалий. Чтобы полнее рассмотреть эту проблему, возьмем как пример венгерский опыт.

 

В венгерском политической жизни была тенденция к созданию президентской республики, когда в лице президента сосредоточена вся полнота исполнительной власти, а правительство - всего лишь «вспомогательный орган» при президенте и не несет ответственности перед парламентом (и в
этом смысле речь идет о «сильного» президента), но, наконец, такой вариант был отвергнут партиями. Позиция проведенного политического «круглого стола» однозначна: необходимо создать парламентскую республику, а затем определить место, роль и круг полномочий президента.
Во время этих дискуссий стал вопрос о способе избрания президента: прямой, то есть путем всеобщих выборов, либо через парламент.
Исторически сложилось так, что в системе президентского правления президент выбирается народом (например, в США), в парламентской системе - представительным органом. Во Франции в Конституции 1958 г. произошел сдвиг от парламентской системы в сторону президентского правления. Соответственно с этим на период выборов был создан специальный орган, призванный избрать президента, орган этот состоял частично из депутатов парламента и частично из представителей департаментов. Сейчас - как результат дальнейшего усиления президентской власти - выборы президента осуществляются напрямую, гражданами страны.
В европейских парламентских республиках (ФРГ, Италия и др.). Типичным является избрание президента парламентом.
Есть и исключения. Так, в Австрии уже после Второй мировой войны была введена парламентское правление, однако президент выбирается путем прямых всеобщих выборов.

1 марта 1990 венгерский парламент внес изменения в Конституцию страны и принял решение об избрании президента народом, а не парламентом. Следовательно венгерская конституция, следуя австрийским вариантом, наряду с парламентаризмом закрепила прямые выборы президента.
После очередных выборов парламент страны мог бы состоять из представителей 8-10 партий. Создать правительство можно будет, скорее всего, только с помощью политической коалиции. А она весьма неустойчива, отягощенная множеством внутренних противоречий.
Такие условия явно неблагоприятны для быстрых прямых всеобщих выборов президента. В этот период вновь обострится межпартийная борьба, но тогда партиям придется делить между собой не 386 мандатов, а только один. Иначе говоря, несколько партий выставят своего кандидата, однако только одна из них завладеет постом президента. Результат: коалиция в правительстве и представитель единственной партии в кресле президента. Это может вылиться в такой государственно-правовой конфликт, разрешить который юридически не представляется возможным. Об этом, кстати, свидетельствует и опыт южноамериканских и азиатских стран, переходящих на президентскую систему правления. На это указывает и политическая дуэль президента с премьер-министром после смерти де Голля.

 

А если президент избирается парламентом, появляется возможность компромисса, возможность выставить кандидатуру, которая принимается большинством депутатов. При прямых всеобщих выборах такой компромисс с 7-ю миллионами граждан не реальный.
Довольно интересно проанализировать роль президента страны с точки зрения степени соответствия его полномочий парламентской или президентской системе правления.
Если взять нынешнюю структуру, сразу же можно констатировать, что силы, которые принимали участие в законотворчестве, считали необходимым реставрацию принципа разделения властей. Вместе многочисленные постановления разоблачают страх парламентских партий, прежде всего оппозиционных, перед тем обстоятельством, что правительство, как и сам президент, становится самостоятельным государственно-правовым фактором. В этом случае - считают они - и президент, и правительство выйдут из-под контроля парламента. А именно парламент с его реальной властью может обеспечить власть и влияние парламентских партий. Поэтому последние, конечно, принимают и подчеркивают принцип разделения властей, но на практике начиняют конституцию положениями, которые противоречат действующему законодательству. Учитывая это современная структура власти, по-прежнему характеризуется, скорее, принципом единства власти.

 

Наиболее откровенно это проявляется в правовом статусе правительства. Как в парламентской, так и в президентской системе правления правительство назначается главой государства. В обеих системах элементом и главой исполнительной власти является президент страны. Отличие двух систем заключается в
том, что в парламентской системе правительство обязано быть представлен парламенту и нести перед ним общеполитическую ответственность. Санкцией и инструментом такой ответственности является парламентский вотум недоверия, обязывающий правительство идти в отставку.
Таким образом, парламент не назначает правительства и не имеет права отозвать его. В случае потери доверия парламента правительство должно сложить полномочия перед президентом, а он, в свою очередь, не обязан принять отставку, он может сохранить правительство, которое есть, но одновременно вынужден будет распустить парламент и в течение определенного времени назначить выборы новых депутатов .
Итак, если сотрудничество парламента и правительства нарушены, возможность компромиссов исчерпан, то есть взаимодействие законодательной и исполнительной власти становится невозможной, президент страны принимает решение о сохранении или роспуске правительства или парламента. Выбор между ними всегда диктуется политическими соображениями. Хорошо зная это, парламентская оппозиция голосует за вотум недоверия или против него зависимости от того, благоприятные для нее время и обстановка проведения чрезвычайных выборов.
Так правовые нормы распределения власти превращаются в правила игры политических действий, которые одновременно обеспечивают независимость друг от друга парламента и исполнительной власти, их относительную самостоятельность.

 

Такие отношения парламента и правительства ставят президента страны в специфическое положение. В принципе он глава исполнительной власти, но реализация ее возможна только через правительство. Будь иначе, ответственность правительства перед парламентом превратилась бы в фикцию. Именно по этой причине при парламентской системе правления действия президента требуют переуступки прав соответствующему министру, то есть министр берет на себя ответственность за ту или иную акцию, так как президент или совсем не подотчетен парламенту, или изредка отвечает перед ним (например, в случае антиконституционных действий).
Переуступка не требуется Конституцией лишь в некоторых ситуациях, например, если президент, представляя венгерское государство, выступает за рубежом, или он назначает выборы, произносит речь или выдвигает предложения на заседаниях парламента или его комиссий, объявляет референдум. Во всех остальных случаях необходима переуступка прав премьер-министру или одному из министров.
В парламентской республике роль президента должна основном репрезентативный характер, пока взаимодействие парламента и правительства гармоничная и стабильная.


Иная ситуация в президентской системе правления. Там полнота исполнительной власти принадлежит президенту. Он назначает правительство (если его вообще можно назвать правительством в государственно-правовом понимании), который несет ответственность только перед ним. Здесь институт переуступки прав лишний, ибо полнота исполнительной власти сосредоточена в руках президента, который осуществляет ее через руководителей ведомств, учитывая правового неограниченно подчиненных президенту.
Если сравнить все вышесказанное положениям венгерской Конституции, принятой в 1989 г., то совершенно очевидной становится непоследовательность в решениях. В Венгрии по поручению президента формированием правительства занимается премьер-министр, но одновременно исключительно на основе предварительной договоренности с представителями парламентских партий. Правительство - вместе с его главой - избирается Государственным собранием.
Такая реконструкция соответствует принципу единства власти, когда, по сути, всякая власть принадлежит представительному органу и структуры управления подотчетны ему.

 

Парламентская структура на Европейском континенте сложилась благодаря формированию современных партийных систем. Это привело к повышению роли партий в государственной организации, но одновременно большое внимание уделялось относительной независимости, самостоятельности исполнительной власти. Поэтому парламент отношении правительства был наделен только двумя видами прав:
а) Правительство только на основе законного полномочия может получить право на вмешательство во внутренние дела общества, групп и индивидов. Таким образом, законодательным путем парламент ограничивает власть правительства.
б) Парламент наделен правом вынесения вотума недоверия правительству, но лишить его полномочий не может (не имея права отзыва), он не может влиять на правительство средствами, выходящими за рамки законодательства, не может принимать обязательные для правительства решения. Парламент может вынести вотум недоверия правительству в целом, но не отдельным его членам.
Согласно общему правилу парламентской системы правления, сессии парламента созываются президентом. Согласно венгерских правовых норм президент может созвать только учредительную сессию и то лишь потому, что новый парламент еще не избрал своего главы. Нетипичным полномочием президента является также внесение им законопроектов. Такое право есть только в президентской системе правления в форме обращений, посланий президента представительному органу.
Весьма ограничено в венгерской практике и круг полномочий президента по роспуску парламента. По сути венгерская Конституция делегирует право роспуска парламента самым Государственному собранию. В европейских конституциях это не принято, потому что таким образом большинство парламента, игнорируя мнение исполнительной власти, может самораспуститься, поставив правительство перед необходимостью проведения выборов.

 

Поэтому сокращать срок полномочий парламента имеет право только глава государства и, как правило, в двух случаях: во-первых, если такое предложение вносит правительство, во-вторых, если это предлагает определенное количество депутатов (их всегда меньшинство). Ни в том, ни в другом случае роспуск парламента юридически не обязателен для президента, но без такого предложения сам президент не может быть ее инициатором. Исключение из этих правил мы встречаем в Англии, где по представлению правительства монарх обязан объявить о роспуске парламента. Похожая интерпретация связана с репрезентативной сути королевской власти, с переходом фактической исполнительной власти в руки правительства.


Венгерская Конституция существенно сужает упомянутое круг полномочий президента. Согласно действующим правовым нормам, за весь срок пребывания на этом посту президент лишь дважды может воспользоваться этим правом.
Предварительно он обязан проконсультироваться с руководителями партийных фракций.
Некоторые ограничения скрыты и в положении Конституции, согласно которому срок полномочий президента страны, как и парламент, четыре года. Следовательно, каждый вновь избранный парламент будет выбирать президента. Не случайно, что в некоторых странах эти два временные циклы не совпадают. В ФРГ, например, президент избирается на 5 лет, а парламент - на 4 года, в Италии - соответственно на 7 и 5 лет.
Еще большие ограничения в действии принципа разделения власти проявляются в ситуации объявления чрезвычайного положения. Данный институт возник как чрезвычайное полномочия исполнительной власти. А действующая венгерская Конституция опровергает его, констатируя, что право объявления чрезвычайного положения принадлежит парламенту, к тому же при наличии в нем 3 / 4 голосов. В представительном органе, который базируется на очень дифференцированной партийной структуре, практически это почти невозможно. Правда, делается оговорка, что президент страны может воспользоваться этим правом, но только в том случае, если в данный момент парламент не заседает и его созыв, учитывая срочность принятия решения, нереально.

 

Такая же робость перед исполнительной властью прослеживается в том положении, согласно которому мандат распущенного парламента действителен до чрезвычайной сессии нового парламента. Это. может породить абсурдные государственно-правовые ситуации. Так, например, новый парламент уже избран, а предыдущий и дальше заседает и принимает законы. Или же депутаты, заседающие в парламенте в период выборов, могут использовать этот форум для продолжения предвыборной агитации, особенно если они претендуют на переизбрание.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что политические силы Венгрии, участвовавших в создании Конституции 1989 p., согласившись с принципом разделения властей, в конкретной политической ситуации сделали все, чтобы полностью сохранить полномочия парламента, реализуя таким образом принцип единства власти. Сейчас это является очень серьезным внутренним противоречием той системы правления, которая существует.


Угроза политического абсурда в обществе может породить государственно-правовой вакуум. Иначе говоря, могут возникнуть конституционные противоречия, неразрешимые с точки зрения государственного права. Очень нужна конституция, соответствующая новому, современному плюралистическому политическому устройству, которое в состоянии реализовать распределение государственной власти, исключить безответственное отношение к правовым институтам и норм, сложившихся в Европе в условиях плюралистической демократии течение более столетнего развития.


В условиях возрастания роли исполнительной власти в механизме функционирования политической системы, особенно в переходный период становления демократического режима, очень важно рассмотреть различные формы взаимоотношений различных органов государственной власти с президентскими структурами, законодательными и судебными институтами. Один из аспектов. Этой проблемы - самостоятельность полномочий министра, масштаб его компетенции в принятии решений - широко освещается в западной литературе. Этому вопросу посвящено, например, статью венгерского юриста Миклоша Молнара «Министр в некоторых буржуазных государствах» 1.
С точки зрения создания правового государства, разграничение сфер государственной власти очень важным теоретическим заданием является определение места министра в структуре исполнительной власти. Речь идет о чрезвычайно сложную проблему, которая требует не только исторического анализа, но и широкого сопоставления современного международного опыта.